Clash of Cultures im Cyberspace

Das Internet und die Art und Weise, wie es «regiert» wird, entwickelt sich zu einer der großen politischen Kontroversen der kommenden Jahre. Mehr als drei Milliarden Menschen sind jetzt online und fordern im Cyberspace die gleichen universellen Rechte ein, die sie offline haben. Das Netzwerk unterstützt jährliche Geschäfte von mehreren Billionen Dollar und ist aus der Weltwirtschaft nicht mehr wegzudenken. Das Internet spielt eine immer größere Rolle für die innere und äußere Sicherheit von Staaten. Damit ist das Netz zu einer kritischen Infrastruktur und strategischen Ressource geworden, die zunehmend in nationale und internationale Auseinandersetzungen hineingezogen wird, bei denen es um Macht und Geld und Menschenrechte geht. Das Internet, so wie wir es aus der Vergangenheit kennen, gerät dabei immer stärker unter Druck, und es ist offen, wie es sich weiter entwickeln wird.

Regierungen entdecken das Internet

Mit den zu erwartenden fünf Milliarden Internet-Nutzern bis zum Jahr 2020 ist das Internet endgültig aus dem Schatten staatlicher Regulierung herausgetreten und wird zunehmend zum Gegenstand einer Diskussion, die partiell darauf abzielt, den Geist der Internet-Freiheit zurück in die Flasche zu lenken, aus der er schon vor Jahrzehnten entwichen ist. Da das Internet alle Lebensbereiche durchdringt, ist es unvermeidlich, dass nahezu alle öffentlichen gesellschaftspolitischen Fragen wie Menschenrechte, nationale Sicherheit, Schutz des geistigen Eigentums, Wettbewerb, Meinungsfreiheit, Daten- und Konsumentenschutz etc. vermischt werden mit technischen Aspekten wie die Zuordnung und Verwaltung von Domain-Namen, IP-Adressen, Root-Servern, Internet-Protokollen, Codes und Standards. Das Problem für die traditionelle Politik ist, dass viele der technischen Internet-Spezifikationen politische, wirtschaftliche, kulturelle und soziale Implikationen haben, die ihrerseits zwangsläufig in den Bereich der öffentlichen Politik eingreifen.

Das hat erhebliche Konsequenzen. Die « Veralltäglichung » des Internets provoziert einen « Clash of Cultures », bei dem zwei unterschiedliche Politikmodelle aufeinanderprallen. Es ist dies weniger der aus der Industriegesellschaft des 20. Jahrhunderts bekannte Konflikt zwischen Demokratie und Diktatur, als vielmehr der zwischen einer « Politik von oben » und einer « Politik von unten ». Dabei verschwindet die Auseinandersetzung zwischen Demokratien und Diktaturen nicht, aber die Gemengelage wird erheblich komplizierter, weil mehr Stakeholder als nur die Regierungen der 190 UN-Mitgliedstaaten in die Auseinandersetzung involviert sind und es alle möglichen Formen von « Regenbogenkoalitionen » gibt, in denen sich zu den zahlreichen Einzelfragen unterschiedliche Partner aus Regierungen, der Wirtschaft, der technischen Community und der Zivilgesellschaft zu « Bündnissen auf Zeit » zusammenfinden. Es ist also nicht nur eine Auseinandersetzung über die bessere inhaltliche Lösung eines Problems, sondern auch über das Prozedere, das « Wie » der Politikentwicklung und um das « Recht des letzten Wortes ».

Regierungspolitik findet in der Regel hinter verschlossenen Türen statt und wird mit Hilfe einfacher Mehrheiten im Parlament « top down » durchgesetzt. Internet-Politik – z. B. bei der für die Verwaltung der Top-Level Domains zuständigen ICANN oder im Internet Governance Forum (IGF) – wird in einem offenen und transparenten Prozess von unten, unter Beteiligung aller betroffenen und beteiligten Stakeholder, entwickelt, mit dem Ziel, eine grobe Einigung (rough consensus) zu erreichen. « Rough Consensus » ist nicht « Full Consensus », erfordert also nicht eine hundertprozentige Zustimmung aller Betroffenen und Beteiligten. Regierungen sind in diesen « multistakeholder bottom up policy development process » (PDP) dort wo nötig einbezogen, sie haben aber eben nicht das letzte Wort.

Auf ihrem 2. Weltgipfel zur Informationsgesellschaft (WSIS) hatten die Vereinten Nationen im November 2005 in Tunis daher für das globale Management des Internets ein so genanntes « Multistakeholder Internet Governance Modell » vereinbart, bei dem die jeweiligen Stakeholder – Regierungen, Privatwirtschaft, Zivilgesellschaft und technische Community – in ihren « jeweiligen Rollen » (respective roles) eng zusammenarbeiten sollen. Dieses Multistakeholder Modell hat sich seither bewährt, nicht aber die Konflikte befriedet, die mit dem oben beschriebenen « Clash of Cultures » zusammenhängen.

Hauptstreitpunkt des WSIS-Prozesses war zunächst die Frage, wer die kritischen Internetressourcen – Root-Server, Domain-Namen, IP-Adressen, Internet-Protokolle und Codes – kontrollieren sollte. Während die US-Regierung sich dafür aussprach, das historisch gewachsene Internet Governance System zu belassen wie es ist, wollte vor allem die chinesische Regierung eine Veränderung des Systems und die Verwaltung dieser Ressourcen der ITU unterstellen.

An diesem amerikanisch-chinesischen Internetkonflikt wäre um Haaresbreite die erste Phase des Weltgipfels im Dezember 2003 in Genf gescheitert. In letzter Minute konnte man sich darauf einigen, die offenen Fragen an eine neu gegründete UN Working Group on Internet Governance (WGIG) zu delegieren und diese mit dem Mandat auszustatten, erst einmal zu definieren, was denn Internet Governance überhaupt ist, und dann Vorschläge für öffentliche Internetpolitiken zu machen.

Das Innovative an der WGIG war, dass sie nicht nur aus Staatenvertretern bestand, sondern dass die Hälfte der insgesamt 40 Mitglieder Vertreter nichtstaatlicher Gruppen aus der Privatwirtschaft, der Zivilgesellschaft und der technischen und akademischen Community waren. Die von der WGIG vorgeschlagene Definition für Internet Governance lautete: »Internet governance is the development and application by Governments, the private sector and civil society, in their respective roles, of shared principles, norms, rules, decision-making procedures, and programmes that shape the evolution and use of the Internet. »

Diese Definition hat mindestens zwei bemerkenswerte Elemente. Erstens hat sie den Konflikt zwischen der amerikanischen Forderung nach « private sector leadership » und der chinesischen Forderung nach « governmental leadership » dergestalt aufgelöst, dass sie grundsätzlich ein Konzept, das auf « Führung » durch eine Stake­holder-Gruppe basiert, zurückweist und klarstellt, dass das Internet das kollaborative Zusammenwirken aller Stakeholder, und zwar in ihren jeweiligen spezifischen Rollen (respective roles), erfordert.

Zweitens sagt die Definition, dass zukünftige Internetpolitiken und die dahinterliegenden Prinzipien und Normen nur noch gemeinsam entwickelt werden können und dass diese Teilhabe (shared) auch für Entscheidungsprozesse (decision making procedures) gilt. Das lässt sich nur in einem offenen und transparenten Verfahren « von unten » realisieren.

Gleichzeitig wies die WGIG den Vorschlag, eine neue zwischenstaatliche UN-Organisation für das Internet zu gründen, zurück und schlug stattdessen vor, ein auf dem Prinzip des Multistakeholderismus basierendes Internet Governance Forum (IGF) zu etablieren.

Nicht einigen konnte sich die WGIG jedoch über das Management der kritischen Internet-Ressourcen, d. h. der Aufsicht über ICANN.

Multistakeholder-Modell oder zwischenstaatliche Regierungsorganisation?

Zehn Jahre nach dem Beginn des UN-Weltgipfels zur Informationsgesellschaft lassen sich nun zwei im Prinzip gegenläufige Tendenzen erkennen.

Auf der einen Seite hat sich das Multistakeholder Internet Governance Modell weiterentwickelt und trotz aller Schwächen und Defizite, die zwangsläufig einem neuen und innovativen Mechanismus eigen sind, demonstriert, dass es ein funktionstüchtiges Politikmodell darstellt.

IGF und ICANN stehen für den Erfolg des Multistakeholder-Modells. Das IGF wurde nicht zu der befürchteten neuen UN-Schwatzbude, sondern mauserte sich über die Jahre zu einem hochrangigen Jahrestreffpunkt, der aus dem Internet Governance Eco-System nicht mehr wegzudenken ist. Das IGF ist zu einem « Frühwarnsystem » geworden zur Erkennung neuer Internet-Probleme. Es ist zu einem Laboratorium geworden, wo neue Politikformen ausprobiert werden (z. B. in Form der so genannten dynamischen Koalitionen). Auch ICANN hat das Multistakeholder-­Modell weiterentwickelt.

Auf der anderen Seite sind nach wie vor viele Regierungen nicht mit dem bestehenden Modell einverstanden, nicht zuletzt, weil sie darin eine Einschränkung ihrer souveränen Entscheidungsgewalt sehen. Zunehmend gibt es daher Versuche, entweder komplementär oder alternativ zu ICANN und zum IGF, Vorschläge zu lancieren, die letztendlich darauf hinauslaufen, das freie, offene und grenzenlose Internet zurück in nationale Grenzen einzusperren und damit auch kontrollier- und zensierbar zu machen. Die Gremien für solche Vorschläge sind die UN-Vollversammlung und die ITU. In der UNO streben Russland und China einen Internet Code of Conduct für Regierungen an, Russland möchte eine internationale Konvention für Sicherheit im Cyberspace und die IBSA Länder (Indien, Brasilien und Südafrika) haben die Idee eines zwischenstaatlichen Internetrates wiederbelebt. In der ITU sind es vor allem Russland, China, Iran, Saudi-Arabien und die Vereinigten Arabischen Emirate, die die bevorstehenden Regierungsverhandlungen zur Novellierung der Internet Telecommunication Regulations (ITR), einem völkerrechtlichen Vertrag aus dem Jahr 1988, nutzen möchten, um die Hoheitsrechte von nationalen Regierungen über das Internet – oder zumindest Teile davon wie die Kontrolle über die IP-Adressen – auszuweiten. Die im Dezember 2012 in Dubai dazu stattfindende World Conference on International Telecommunication (WCIT) wird daher ein interessanter Indikator sein, der signalisieren wird, wohin die Reise in den nächsten Jahren gehen könnte.

Es wäre aber zu einfach, den gegenwärtigen globalen Internet-Konflikt auf eine Auseinandersetzung zwischen dem Multistakeholder Internet Governance Modell und einer Regierungskontrolle über das Internet zu reduzieren. Selbst die USA, die EU und andere westliche Staaten, die prinzipiell das Multistakeholder-Modell begrüßen, haben Schwierigkeiten es zu verinnerlichen, wenn es um konkrete politische Sachverhalte geht, wie nationale Sicherheit, Urheberrecht oder Datenschutz.

Das gegenwärtige Internet Governance Modell kann und muss weiter verbessert werden. Es gibt aber eben sehr unterschiedliche Vorstellungen, wie eine solche Verbesserung aussehen soll. Gute Absichten sind nicht hinreichend. Das Risiko ist hoch, dass die vorgeschlagenen politischen oder wirtschaftlichen Verbesserungen zur Ausmerzung von Schwächen im Internet zu unbeabsichtigten Nebenwirkungen und massiven Kollateralschäden führen.

Es ist nicht möglich, das Internet in verschiedene Teile zu schneiden. Es ist eine Welt und ein Internet, und Änderungen unter A, B, C oder D haben Auswirkungen auf das Internet als Ganzes. Insofern ist das Multistakeholder-Modell auch deshalb alternativlos, weil jede einseitige Maßnahme eines Stakeholders von den anderen Stakeholdern konterkariert oder ausgebremst werden kann.

Nach vorn stolpern

Die gute Sache am Internet ist, dass niemand wirklich weiß, was genau als Nächstes passieren wird. Vor 20 Jahren gab es keine Suchmaschinen; vor 15 Jahren gab es kein YouTube; vor zehn Jahren gab es keine sozialen Netzwerke. Und vor fünf Jahren hatten wir nur wenig Erfahrung mit Cloud Computing und dem Internet der Dinge. Wer weiß, was das Internet 2017 oder 2022 anbietet? Bei der 41. ICANN-Tagung im März 2011 in San Francisco beschrieb der ehemalige US-Präsident Bill Clinton Internet Governance als Prozess des «Vorwärtsstolperns ». Stolpern ist nicht schlecht, sagte er, solange es vorwärtsgeht. Ein Schritt nach vorne wäre sicher, wenn die Internet-Community in den nächsten Jahren Antworten auf die folgenden drei Fragen finden würde: Wie kann man den Respekt und die Stärkung von Sicherheit, Eigentum, Freiheit und Privatsphäre bei Internet-Anwendungen in eine ausgewogene Balance bringen, die legitime Interessen der verschiedenen politischen Systeme, verschiedenen Kulturen, Traditionen und historischen Erfahrungen berücksichtigt?

Wie entwickeln wir eine neue Beziehung zwischen staatlichen und nichtstaatlichen Institutionen, die nicht auf hierarchischer Über- oder Unterordnung basiert, sondern auf einer gegenseitigen Zusammenarbeit unter netzwerkartig verbundenen gleichberechtigten Partnern?

Wie verbinden wir die traditionellen Politikmechanismen nationaler und zwischenstaatlicher Regierungssysteme mit dem offenen, transparenten Diskussionsprozess von unten in einem Multistake­-holder-Mechanismus?

Die Antworten auf diese drei Fragen werden stark variieren, je nachdem, ob sie von Regierungen, der Privatwirtschaft, der Zivilgesellschaft oder der technischen Community kommen oder aus den USA, aus der EU, der arabischen Welt, aus China, Russland, Brasilien, Indien oder Afrika. Es gibt noch keinen Konsens in der Welt.

Dennoch verwenden wir alle Tag für Tag das gleiche Internet. Es gibt also keine echte Alternative zum Bau von Brücken und zu einem konstruktiven Dialog. Aber es gibt auch keine schnelle Lösung.

Das Artikel ist erschienen in Böll.Thema 2/2012 ("Digitale Demokratie").